在zui近召開(kāi)的“公眾參與環(huán)境保護(hù)”中國(guó)嘉興論壇上，浙江省嘉興市環(huán)保局局長(zhǎng)章劍坦陳:眼下，公眾參與環(huán)境保護(hù)的渠道還不是很廣泛，制度安排也不是很*。他表示，“我們希望通過(guò)環(huán)保部門(mén)與公眾進(jìn)行溝通，多聽(tīng)聽(tīng)民間的聲音、老百姓的聲音，搭起政府和老百姓之間的橋梁。”

章劍的一番話(huà)引起了筆者的共鳴。竊以為，*公眾參與環(huán)保機(jī)制，首先需要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題在于，有關(guān)部門(mén)如何才能聽(tīng)到公眾的聲音？怎樣才能準(zhǔn)確把握民意？

事實(shí)上，即使拋開(kāi)了人為因素和技術(shù)因素的影響，有關(guān)部門(mén)準(zhǔn)確把握民意也并非是件容易的事。近年來(lái)，許多地方已做到將環(huán)保項(xiàng)目通過(guò)網(wǎng)絡(luò)或媒體征求公眾意見(jiàn)，這當(dāng)然值得肯定，但仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。美國(guó)輿論統(tǒng)計(jì)學(xué)家和民意測(cè)驗(yàn)創(chuàng)始人喬治·霍勒斯·蓋洛普認(rèn)為，隨機(jī)性是民意調(diào)查的基礎(chǔ)，只有真正隨機(jī)地選擇被提問(wèn)的人，才能確保每一個(gè)人都有機(jī)會(huì)被提問(wèn)，也就確保了提問(wèn)結(jié)果能真正反映民意。從這個(gè)角度來(lái)看，要*公眾參與環(huán)保機(jī)制，準(zhǔn)確把握民意，應(yīng)建立科學(xué)的民意調(diào)查制度——對(duì)于公眾反映強(qiáng)烈的環(huán)保項(xiàng)目，引入現(xiàn)代科技手段，進(jìn)行規(guī)范的民意調(diào)查。無(wú)論是環(huán)保審批還是環(huán)境執(zhí)法，要想增強(qiáng)群眾的話(huà)語(yǔ)權(quán)，應(yīng)當(dāng)借助現(xiàn)代科技手段，為環(huán)保決策zui大程度地體現(xiàn)民意提供有力的參考依據(jù)。

在建立民意調(diào)查制度的期待上，還應(yīng)形成環(huán)境項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。通過(guò)充分調(diào)研和論證公眾反映強(qiáng)烈的敏感項(xiàng)目實(shí)施的可行性以及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，防患于未然。當(dāng)前，推行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估非常必要和緊迫。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)形成一整套成熟機(jī)制，早日實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、制度化。在項(xiàng)目審批之前，環(huán)保部門(mén)可以通過(guò)采取比較分析、系統(tǒng)分析、成本效益評(píng)價(jià)等方式方法，注重收集不同聲音，超前考慮環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，廣納良言之后做出全面評(píng)價(jià)。然而，環(huán)保部門(mén)力量畢竟有限，而評(píng)估工作相當(dāng)復(fù)雜。借鑒*經(jīng)驗(yàn)，民意調(diào)查和評(píng)估工作是委托獨(dú)立于主辦單位外的第三方來(lái)做。如通過(guò)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，采取招投標(biāo)的方式，好中選優(yōu)，優(yōu)中選強(qiáng)，委托社會(huì)上的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)具體實(shí)施民意調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。這樣，既能避免環(huán)保部門(mén)因“身在此山中”而“當(dāng)局者迷”，又能充分利用專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的人才、技術(shù)和渠道優(yōu)勢(shì)，從第三方角度發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、提出建議，確保預(yù)評(píng)估客觀(guān)公正。

*公眾參與環(huán)保機(jī)制，需要環(huán)保部門(mén)開(kāi)動(dòng)腦筋，通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新，提高公眾投訴的有效性；創(chuàng)造條件，激勵(lì)更多的人參與環(huán)保工作，這樣才能形成令人期待的良性循環(huán)。黨的十七大報(bào)告把民主理念擴(kuò)展到了“從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”的新高度，提出“保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。民意參與環(huán)保主要包括兩個(gè)層面的含義:首先是表面性、功能性和制度性層面的，也就是公眾參與作為一項(xiàng)具體制度對(duì)執(zhí)法的作用；其次是本質(zhì)性、價(jià)值性和憲政層面的，也就是對(duì)審批、執(zhí)法等行政權(quán)力的約束、控制以及再分配作用。

從理論上講，對(duì)涉及地方利稅大戶(hù)的環(huán)境違法問(wèn)題，環(huán)保部門(mén)可以也應(yīng)該借助公眾的投訴來(lái)推進(jìn)環(huán)境執(zhí)法。但是，現(xiàn)實(shí)中一些地方的環(huán)保部門(mén)在執(zhí)法中往往會(huì)遇到種種阻礙。對(duì)此，筆者以為，要想取得理想效果，需要有制度來(lái)保障公眾能夠有效參與、監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法。這方面，我國(guó)香港監(jiān)督*執(zhí)法的做法或許可以給我們帶來(lái)有益啟示。

香港的獨(dú)立監(jiān)察警方處理投訴委員會(huì)（簡(jiǎn)稱(chēng)“監(jiān)警會(huì)”）負(fù)責(zé)復(fù)檢和監(jiān)察香港警務(wù)處投訴*科受理的每宗投訴警方個(gè)案。監(jiān)警會(huì)不直接處理市民投訴，市民投訴由警務(wù)處投訴*科調(diào)查處理，但調(diào)查報(bào)告必須由監(jiān)警會(huì)來(lái)進(jìn)行zui后審核。監(jiān)警會(huì)若不接納報(bào)告，投訴*科必須補(bǔ)充或重新調(diào)查，直到監(jiān)警會(huì)接納報(bào)告為止。正是由于監(jiān)警會(huì)這一獨(dú)立機(jī)構(gòu)的存在，保證了香港市民對(duì)*行政執(zhí)法權(quán)充分、有效的監(jiān)督。

如果我們也能成立一個(gè)由社會(huì)人士組成的獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，接受當(dāng)事人投訴，監(jiān)督地方政府和相關(guān)職能部門(mén)，不僅可以暢通訴求渠道，有效消除投訴“腸梗阻”，促進(jìn)環(huán)保部門(mén)規(guī)范行政行為，而且可以帶來(lái)較好的附加效應(yīng):一是獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)不受任何權(quán)力或利益控制，處于超然中立狀態(tài)，容易贏得公眾信任。也可以填補(bǔ)環(huán)保部門(mén)與舉報(bào)人誤會(huì)和矛盾的中間地帶；二是獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)帶來(lái)的多元視角、豐富信息甚至不同結(jié)論，有助于上級(jí)環(huán)保部門(mén)督察時(shí)拾遺補(bǔ)闕、糾正偏差，確保辦案的及時(shí)性、正確性和規(guī)范性。三是我國(guó)憲法和法律規(guī)定，一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督。成立獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)無(wú)疑是促進(jìn)環(huán)境監(jiān)察、文明執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)公眾直接參與國(guó)家管理事務(wù)的具體體現(xiàn)。